Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000–2008 годах

Министр регионального развития Дмитрий Козак[203], выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации 25 октября 2007 г. сделал ряд самокритичных заявлений относительно своей «именной» реформы и одновременно обозначил направления «точечной централизации» (или «точечной оптимизации», как кому больше нравится). «Мы наделили органы государственной власти субъектов Федерации собственными полномочиями […], и практика показывает, что регионы на сегодняшний день успешно справляются […]. Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003 – 2004 гг. поступили механистически – все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации, сделали исключительно федеральными и насоздавали огромную армию территориальных органов федеральных структур», – констатировал Козак[204]. По его мнению, Центр оказался не в состоянии эффективно управлять сетью территориальных органов: «Формально это федеральные органы, а по факту, конечно же, на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти. Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили региональные и местные власти механизма ответственности за конечный результат». И далее: «Необходимо совершенствовать механизмы ответственности региональных руководителей за исполнение федеральных полномочий. Эта ответственность должна быть административная, непосредственно перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Мы должны наделить федеральные органы исполнительной власти правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей. И если у органов государственной власти субъектов Федерации сосредоточить собственные полномочия плюс значительную часть федеральных, которые влияют, прежде всего, на социально-экономическое положение в регионе, мы можем тогда спрашивать с них за инвестиционный климат. Тогда можно будет внедрять и комплексные показатели эффективности их работы». Козак назвал «перекосом» наделение глав правами согласовывать назначения руководителей территориальных органов федеральных органов власти, включая и тех, функцией которых является контроль деятельности региональных органов исполнительной власти. Последние, по его мнению, должны быть «подлинно федеральными».

Сам Путин в своем Докладе «О стратегии развития России до 2020 года», оглашенном на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. поставил задачу «перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации – равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий».

1. В 2000 – 2008 гг. Россию целенаправленно перестраивали в централизованную федерацию. Путинским реформам исторически предшествовали принятие Конституции 1993 г. и целый ряд централизаторских инициатив и мероприятий федеральной власти в 1993 – 1999 гг. За восемь лет, несмотря на отдельные ошибки, перекосы и даже нарушения Конституции, в целом удалось адекватно централизовать, «вертикализировать» Российское государство.

2. Очевидно, что дальнейшая централизация (с переходом, например, к прямому назначению глав Президентом) избыточна, к тому же она означала бы уже фактический демонтаж федерализма, а это само по себе предполагает либо открытое нарушение основ конституционного строя, либо пересмотр Конституции. Теоретически последнее возможно, но на самом деле вряд ли целесообразно. По крайней мере в ближайшем будущем.

3. Институты, которые введены при Путине, новые форматы уже существовавших до него институтов, установленные в последние годы, со временем безусловно будут меняться. Главное, чтобы неукоснительно выдерживался централизаторский подход. Отпускать вожжи нельзя.

Поскольку Президенту разрешено трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он своего добьется (если ему очень нужно поставить конкретного человека главой конкретного региона).

Декабрьский Закон также упростил роспуск парламентовв тех случаях, когда они категорически отказываются исполнять судебные решения о «выбраковке» принятых ими нормативных правовых актов. В 2000 г. было закреплено, что для роспуска необходимо принятие федерального закона. Теперь достаточно указа.

Закон радикально расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов! – глава может быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан.

С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие.Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Основаниями для выражения недоверия тогда были объявлены:

Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента.Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.

Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части 1. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.

В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991 – 2004 гг.Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.

Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка[146], Таймыр[147], Эвенкия[148], Адыгея[149]) были фактически «куплены» московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале – середине 1990– х.Это отмечалось всеми экспертами.

Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г. в интервью журналу T1me «…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от[…] населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня[…], я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным[…]. Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия – там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции – там префекты назначаются напрямую, и всё».

о бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми».И далее: «Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно».

Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.

Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы: «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно.[…] Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции[…]».

Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи.Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).

Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти

В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий.Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.

В первые годы после принятия Конституции, когда республики еще не отошли от суверенной эйфории, федеральная власть позволяла и себе, и им толковать положение об «иных договорах» как санкцию на возможность индивидуального пересмотра или «хотя бы» дополнения Конституции. Игнорировались нормы о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), о верховенстве Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15), о государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о равноправии всех регионов (ч. 1, 4 ст. 5), а также указание на действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. В рамках теории федерализма данное явление можно охарактеризовать как индивидуализацию федеративных отношений. А с точки зрения теории права имело место создание основы для альтернативного правового регулирования, антиконституционного по самой своей сути.